О моделях развития конкурентной среды рынка дошкольного образования в субъектах российской федерации

В настоящее время современная концепция образования в рыночных условиях существенно изменена и направлена на развитие конкурентной среды относительно сферы услуг дошкольного образования как начальной ступени развития и становления гармоничной личности. В связи с этим можно говорить о встраивании государственного сектора дошкольного образования в предпринимательскую деятельность — выходе на рынок платных образовательных услуг, что, в частности, поощряется Министерством просвещения Российской Федерации.

В последнее время стали активно открываться детские сады как негосударственными организациями, так и индивидуальными предпринимателями, благополучие и финансовый результат которых всецело зависят от степени эффективности их деятельности и устойчивости рыночного положения. Однако конкурентную среду на рынке дошкольного образования в субъектах Российской Федерации определяет преобладание муниципальных образовательных организаций над негосударственными (частными) организациями, а также наибольшая концентрация дошкольных организаций в городах и крупных населенных пунктах. Необходимость развития конкурентной среды, вариативности в сфере услуг дошкольного образования обусловлена многообразием образовательных потребностей родителей и детей, развитием современного образовательного пространства и социально-экономическим положением субъектов Российской Федерации.

Такой альтернативной организацией может стать частный детский сад, семейный детский сад или Центр развития детей, которые предоставляют как аналогичные, так и дополнительные услуги по развитию и воспитанию детей. На рынке дошкольного образования появилась конкуренция, в результате чего каждый участник рынка вынужден оценивать свое положение на рынке, а также осуществлять маркетинговые исследования — изучать конъюнктуру рыночной среды, анализировать деятельность прямых и косвенных конкурентов, быть готовыми к изменениям запросов потребителей.

Изучение нормативно-правовых актов (далее — НПА) в сфере дошкольного образования, а также анализ статистических данных Росстата позволили выявить три модели нормативного регулирования мер государственной поддержки и механизмов финансирования при реализации субъектами Российской Федерации полномочий по финансовому обеспечению получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, а также в частных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по реализации образовательных программ дошкольного образования, включая индивидуальных предпринимателей.

Стандарт развития конкуренции в субъектах Российской Федерации разработан в рамках реализации пункта 7 и подпункта «в» пункта 8 Указа Президента Российской Федерации от 21 декабря 2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» и утвержден Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2019 года № 768-р (далее — Стандарт).

Основными целями Стандарта являются:

установление системного и единообразного подхода к осуществлению деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по созданию с учетом региональной специфики условий для развития конкуренции между хозяйствующими субъектами в отраслях экономики;

содействие формированию прозрачной системы работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части реализации результативных и эффективных мер по развитию конкуренции в интересах потребителей товаров, работ, услуг, в том числе субъектов предпринимательской деятельности, граждан и общества;

создание стимулов и содействие формированию условий для развития, поддержки и защиты субъектов малого и среднего предпринимательства, повышения уровня конкурентоспособности их продукции, а также содействие устранению административных барьеров;

повышение доступности финансовых услуг для субъектов экономической деятельности.

С учетом региональных особенностей разработаны и реализуются механизмы поддержки частных дошкольных образовательных организаций и индивидуальных предпринимателей, реализующих программы дошкольного образования, различающиеся по своей эффективности и нагрузке на региональные и муниципальные бюджеты. При этом решение об использовании каждого конкретного механизма принимается органами государственной власти субъектов Российской Федерации исходя из оценок эффективности его реализации в условиях, определяемых развитием системы дошкольного образования конкретного региона, и задачами, стоящими перед ней. То есть, каждый субъект Российской Федерации выбирает модель в зависимости от своих экономических условий.

На основании изложенного можно выделить 3 модели развития конкурентной среды на рынке дошкольного образования, которые направлены на развитие, поддержку негосударственного сектора в сфере дошкольного образования по обеспечению доступности дошкольного образования для детей в возрасте от 2 месяцев до 8 лет, и определить цели, условия и механизм предоставления субсидий частным дошкольным образовательным организациям, критерии отбора для предоставления субсидий, а также порядок возврата субсидий в случае нарушения условий их предоставления.

Рассмотрим более детально каждую модель развития.

Первая модель.Основу развития конкурентной среды определяет закон субъекта Российской Федерации.

Для наглядности данная модель будет рассмотрена на примере Самарской области.

Основу развития конкурентной среды на рынке дошкольного образования определяет Закон Самарской области от 31 декабря 2014 г. № 143-ГД «О финансовом обеспечении получения дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам» и Распоряжение губернатора Самарской области от 30 ноября 2018 года № 618-р «Об утверждении перечня ключевых показателей развития конкуренции в отраслях экономики в Самарской области».

Реализация НПА в сфере дошкольного образования направлена на развитие негосударственного сектора с целью расширения возможности реализации прав граждан на доступное и качественное дошкольное образование с учетом особенностей и образовательных потребностей детей дошкольного возраста и состояния их здоровья, а также частичного решения проблемы нехватки мест в государственных (муниципальных) дошкольных образовательных организаций.

Такие НПА определяют механизм организации предоставления услуг дошкольного образования, механизмы финансирования и мер поддержки:

— формирование региональной законодательной базы, направленной на государственную поддержку частных дошкольных образовательных организаций (далее – ЧДОО), получение субсидии на возмещение затрат на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг) (п. 6 ст. 8 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ);

— не компенсируются затраты из средств регионального бюджета на присмотр и уход в ЧДОО;

— затраты на дополнительные образовательные и медицинские услуги. В инициативном порядке муниципальные органы власти могут инициировать запрос бюджета субъекта Российской Федерации для реализации муниципального проекта по развитию ЧДОО.

В соответствии с Распоряжением губернатора Самарской области от 28 мая 2019 года № 245-р «Об утверждении Плана мероприятий («дорожной карты») по содействию развитию конкуренции в Самарской области на 2019–2021 годы» принят ряд мер поддержки и определен механизм финансирования (в форме субсидий) негосударственным организациям, осуществляющим на основании лицензии образовательную деятельность по основным образовательным программам дошкольного образования.

По итогам 2018 года услуги дошкольного образования в негосударственных образовательных организациях были оказаны 12,9% детей, посещающих сады. По результатам опросов целевой аудитории удовлетворенность потребителей качеством и доступностью услуг в сфере дошкольного образования является достаточно высокой. Вместе с тем в условиях сохранения в регионе очередности на зачисление в дошкольные организации население в первую очередь выбирает детские сады исходя из наличия в них свободных мест, а не качества предоставляемых ими услуг. Таким образом, наличие неудовлетворенного спроса на образовательные услуги и значительный размер родительской платы в негосударственных организациях требуют дальнейшего развития конкуренции в данной сферы.

Вторая модель. Основу развития конкурентной среды определяет государственная программа региона по развитию конкуренции в отраслях экономики региона.

В отличие от первой модели, бюджетам муниципальных образований региона на поддержку ЧДОО выделяется субсидии с целью возмещения расходов на присмотр и уход, содержание имущества и арендную плату за использование помещений. Размер субсидии рассчитывается исходя из прогнозируемой среднегодовой численности воспитанников ЧДОО в регионе. Выделение субсидий носит заявительный характер.

Одним из направлений реализации Государственной программы является развитие мер государственной поддержки и механизмов финансирования при реализации субъектами Российской Федерации полномочий по финансовому обеспечению получения дошкольного образования в ЧДОО, а также в частных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по реализации образовательных программ дошкольного образования, включая индивидуальных предпринимателей.

В соответствии с Государственной программой разработаны НПА, которые регулируют:

1. Предоставление субсидии на возмещение затрат ЧДОО, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, установленными для государственных и муниципальных детских садов.

Предоставляются субсидии:

субъектам малого и среднего предпринимательства на организацию групп детей дошкольного возраста и других подобных им видов деятельности по уходу и присмотру за детьми;

субъектам малого и среднего предпринимательства – индивидуальным предпринимателям или юридическим лицам, осуществляющим образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, а также присмотру и уходу за детьми в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Использование жилого помещения для профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности, проживающими в нем на законных основаниях гражданами, если это не нарушает права и интересы других граждан, и требования, которым должно отвечать жилое помещение.

3. Требования пожарной безопасности при организации семейных дошкольных групп и других групп детей дошкольного возраста малой наполняемости, размещаемых в жилых домах, нормы, установленные к жилым помещениям жилых домов, а не к дошкольным организациям.

4. Многофункциональное использование различных помещений и территорий частных дошкольных образовательных организаций, что соответствует Постановлению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.09.2020 г. № 28 «Об утверждении санитарных правил СП 2.4. 3648-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи».

5. Оказание органами государственной власти и местного самоуправления поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства в сфере образования, в том числе дошкольного, в виде создания условий для подготовки кадров или их дополнительного профессионального образования, а также учебно-методической и научно-методической помощи, что предусмотрено внесенными изменениями в статью 21 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

Третья модель. Основу развития конкурентной среды субъекта Российской Федерации, в том числе в сфере дошкольного образования, определяют постановления регионального Правительства или региональные Законы, определяющие цели, условия и механизм предоставления субсидий ЧДОО, критерии отбора для предоставления субсидий, а также порядок возврата субсидий в случае нарушения условий их предоставления, закрепленных Порядком определения объема и условий предоставления субсидии частным общеобразовательным организациям, осуществляющим образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, на возмещение затрат, связанных с обеспечением получения дошкольного образования; на создание дополнительных мест для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет любой направленности в организациях, осуществляющих образовательную деятельность (за исключением государственных и муниципальных), и у индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, в том числе адаптированным, и присмотр и уход за счет бюджетных ассигнований регионального бюджета. Их содержание вариативно и зависит от экономической ситуации субъекта Российской Федерации.

Данная модель реализуется в большей части регионов. Меры государственной поддержки ЧДОО и индивидуальных предпринимателей представлены в пределах средств, предусмотренных на эти цели в законе субъектов Российской Федерации о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, который устанавливает цели, условия и порядок предоставления ЧДОО и индивидуальным предпринимателям субсидий на размещение затрат, связанных с предоставлением дошкольного образования в ЧДОО и индивидуальных предпринимателей, в том числе в виде грантов в форме субсидий.

В НПА некоторых регионов присутствуют и дополнительные расходы бюджета, например: обязательными являются субсидии на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

Некоторые регионы, исходя из своих экономических и финансовых возможностей, разработали НПА, регламентирующие дополнительные расходы бюджета. Дополнительными расходами являются:

— расходы на дополнительное профессиональное образование педагогических работников;

— содержание имущества и арендная плата за использование помещений;

— расходы на питание воспитанников в группе полного дня;

— расходы на проведение медицинских осмотров работников;

— оплата коммунальных услуг;

— проведение текущего ремонта;

— оплата труда учебно-вспомогательного персонала;

— оплата труда технического персонала (повар);

— полное или частичное возмещение родительской платы за присмотр и уход за детьми разных возрастов;

— выдача сертификатов родителям на оплату услуг в негосударственном секторе дошкольного образования.

Таким образом, государственные приоритеты в развитии системы дошкольного образования включают развитие частного сектора дошкольного образования, благодаря чему уделяется большое внимание обеспечению законодательной поддержки таких форм предпринимательства в сфере дошкольного образования, в том числе обеспечение качественного дошкольного образования, его равной доступности для развития и поддержки негосударственных дошкольных учреждений.

Следует отметить ряд инициатив Правительства России и Министерства образования и науки России, которые в последние годы были предприняты для реализации комплекса мер, направленных на создание конкурентной среды относительно сферы услуг дошкольного образования путем развития негосударственных форм дошкольного образования.

На сегодня в правовом поле обеспечивается политика государства по созданию условий для большей самостоятельности образовательных учреждений, их заинтересованности и ответственности при выполнении своих функций. Нормативную базу составляют не только Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ, но и следующие НПА:

1)в рамках реализации национального проекта «Демография» федеральный проект «Содействие занятости женщин – создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет» предполагает создание дополнительных мест для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет в государственных, муниципальных и ЧДОО. Это актуализирует развитие мер государственной поддержки негосударственного сектора дошкольного образования, представленного как ЧДОО, так и детскими садами и семейными группами, созданными индивидуальными предпринимателями, а также частными организациями, оказывающими услуги по уходу и присмотру за детьми.

2) в Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» введена ст. 31.1 «Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления», согласно которой организации, осуществляющие деятельность в области образования (в том числе дошкольного образования), отнесены к социально ориентированным. Для них органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления может быть оказана поддержка в следующих формах:

финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также поддержка в области подготовки, дополнительного профессионального образования работников и добровольцев (волонтеров) социально ориентированных некоммерческих организаций;

предоставление социально ориентированным некоммерческим организациям льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;

предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

3)Налоговый кодекс Российской Федерации от 05.08.2000 № 117-ФЗ статьей, а именно статьей 149, уточняется наименование операции, освобождаемой от обложения налогом на добавленную стоимость. В частности, Федеральным законом устанавливается, что не подлежит налогообложению (освобождается от налогообложения) реализация услуг по присмотру и уходу за детьми в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по реализации образовательных программ дошкольного образования.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что рынок услуг дошкольного образования в регионах характеризуется недостаточно развитой конкуренцией. В целях содействия повышению конкурентных преимуществ негосударственного сектора дошкольного образования в регионах можно рекомендовать проведение следующих мероприятий:

1. Обеспечение открытости системы образования (участие представителей ЧДОО в работе учебно-методического объединения, совместные заседания, «круглые столы», открытые отчеты, общественная экспертиза). Открытый диалог представителей негосударственного сектора с представителями органов муниципальной и государственной власти.

2. Распространение передового опыта деятельности негосударственных образовательных учреждений. Привлечение негосударственных образовательных организаций к проведению конкурсов профессионального мастерства, научно-практических конференций.

3. Обеспечение методической поддержки ЧДОО.

4. Консультативная помощь гражданам, желающим открыть частные образовательные организации (вопросы лицензирования, программного обеспечения). Проведение обучающих семинаров, затрагивающих вопросы нормативно-правового регулирования, финансово-экономического и методического обеспечения.

5. Осуществление консультационной поддержки при регистрации и лицензировании негосударственных дошкольных образовательных организаций.

6. Организация повышения квалификации, дополнительного профессионального образования сотрудников негосударственных образовательных организаций и индивидуальных предпринимателей, реализующих или планирующих реализовать образовательные программы дошкольного образования по заявительному принципу.

7. Мониторинг численности обучающихся в частных дошкольных образовательных организациях, реализующих программы дошкольного образования и в группах по присмотру и уходу